החלטה בתיק רע"א 9044/12

1.        לפני בקשת רשות ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בחיפה מיום 15.11.2012 (ע"א 40048-06-12, סגנית הנשיאה ש' וסרקרוג והשופטים י' כהן ו-ר' שפירא), אשר קיבל את ערעורו של המשיב על פסק דינו של בית משפט השלום בעכו מיום 14.5.2012 (עש"א 15013-03-09, השופט ג' נאסר). במרכזם של שני פסקי הדין עמדה שאלת חיובו של המשיב בהיטל השבחה בגין מקרקעין בייעוד חקלאי, שחלה עליהם תוכנית מתאר מספר ג/6540 מיום 26.12.1991 (להלן: תוכנית ג/6540). בית משפט השלום קבע כי המשיב חייב בהיטל השבחה, ואילו בית המשפט קמא קיבל את טענת המשיב, לפיה אין מדובר בתוכנית משביחה המוסיפה לזכויות הבניה הקיימות במקרקעין, ועל כן ביטל את שומות היטל ההשבחה שהוציאה המבקשת.

רקע והליכים קודמים

2.        המשיב רכש בחודש דצמבר 1994 ארבע חלקות מקרקעין (להלן: החלקות או המקרקעין), אשר סווגו כולן כקרקע בייעוד חקלאי לפי התכניות החלות עליהן. על חלקות אלה חלה תוכנית ג/6540 כאמור לעיל. בנוסף לכך, מצויים המקרקעין בתחומיהן של שתי תכניות אחרות, אשר חלק מן המחלוקת נוגעת, כמפורט בהמשך, ליחס בינן לבין עצמן כמו גם בינן לבין תוכנית ג/6540: תוכנית מנדטורית מספר RP/50/42 משנת 1946 (להלן: התוכנית המנדטורית) ותוכנית מתאר מחוזית תמ"מ/2 מיום 13.2.1983 (להלן: תמ"מ/2). המקרקעין שאותם רכש לימים המשיב סווגו בתוכנית המנדטורית כמיועדים לחקלאות. בנוסף לכך, עובר לכניסתה לתוקף של תמ"מ/2 הוכרזו מקרקעין אלה כ"קרקע חקלאית" גם על-פי סעיף 5 לתוספת הראשונה לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה - 1965 (להלן: חוק התכנון והבניה או החוק).

3.        בשנת 2009, כאשר המשיב ביקש להעביר את הזכויות במקרקעין על שמו, הוציאה הוועדה המקומית לתכנון ובניה בקעת בית הכרם, היא המבקשת שבפני (להלן: המבקשת או הוועדה המקומית), ארבע שומות של היטל השבחה ביחס לחלקות. היא עשתה כן בהסתמך על הוראותיה של תוכנית ג/6540, אשר להשקפתה של הוועדה המקומית השביחה את המקרקעין - מאחר שהיא מאפשרת מתן זכויות להקמת מבנים חקלאיים על קרקע בייעוד חקלאי.

4.        המשיב ערער על חיובו בהיטלי ההשבחה בפני בית משפט השלום בעכו, תוך שהוא סומך את ערעורו על שתי טענות מרכזיות. ראשית, לטענתו, תוכנית ג/6540 לא השביחה את המקרקעין לעומת מצבם התכנוני לפני אישורה, אלא דווקא גרעה מאפשרויות הבניה בהם - בשים לב לזכויות הבנייה שאותן הקנתה ההתוכנית המנדטורית. שנית, כך נטען, תוכנית ג/6540 מטילה הגבלות רבות על מתן היתרים לבנייה על-פיה ומותירה לוועדה המקומית שיקול דעת רחב בנתינתם, ולכן, אף אם ייקבע שמדובר בתוכנית משביחה, אין ההשבחה מתגבשת עם אישורה של התוכנית, אלא רק כאשר ניתן מתן היתר בנייה לפיה.

5.        לצורך בחינת השאלה האם תוכנית ג/6540 השביחה את המקרקעין אם לאו מינה בית משפט השלום שמאי מקרקעין כמומחה מטעמו (להלן: השמאי). השמאי סבר כי תוכנית ג/6540 איננה תוכנית משביחה כי אם תוכנית "פוגעת", וזאת על יסוד השוואתה למצב התכנוני שמשקפת התוכנית המנדטורית - אשר אמנם הגדירה את המקרקעין כ"קרקע חקלאית" אך התירה בהם שימושים שונים, לרבות בניית משקים חקלאיים, אורוות ורפתות, בתי מגורים ובניינים נוספים, בהיקף משמעותי יותר מזה שמאפשרת התוכנית החדשה. חרף זאת, סבר בית משפט השלום, בניגוד לעמדת השמאי, שתוכנית ג/6540 היא תוכנית משביחה. הוא הגיע למסקנה זו לנוכח השוואת התוכנית לתמ"מ/2, אשר לשיטתו של בית משפט השלום ביטלה את התוכנית המנדטורית. את מסקנתו האחרונה ביסס בית משפט השלום על סעיף 27(א) לתקנון תמ"מ/2, אשר קובע כי תוכנית מתאר מקומית או מפורטת שאושרה לפני תחילתה של תמ"מ/2 תעמוד בתוקף, אולם זאת בכפוף לשני סייגים: האחד - שבמקרה של סתירה בין התוכנית הקודמת לבין הוראות תמ"מ/2, יהיו הוראותיה של האחרונה עדיפות (סעיף 27(א)(1) לתקנון); והשני - שמקום בו מקרקעין אשר חלה עליהם תוכנית מקומית או מפורטת קודמת הוכרזו, לאחר אישורה של אותה תוכנית, כ"קרקע חקלאית" לפי סעיף 5 לתוספת הראשונה לחוק, לא ינהגו עוד לפיה (סעיף 27(א)(2) לתקנון). נוכח הוראות אלה - ובהתחשב בכך שהמקרקעין שאותם רכש לימים המשיב אכן הוכרזו כ"קרקע חקלאית" כאמור, ושמעמדה של תוכנית מנדטורית הוא כזה של תוכנית מקומית - קבע בית משפט קמא שהתוכנית המנדטורית בטלה, ולכן יש לראות את תוכנית ג/6540 כתוכנית משביחה. הוא הוסיף ודחה גם את טענתו החלופית של המשיב, בציינו שלא הוכח כי הסייגים הרבים למתן היתרי בניה מאיינים כליל את האפשרות לקבל היתרים כאלו, עד כדי ביטול ההשבחה.

6.        המשיב הגיש ערעור על פסק דינו של בית משפט השלום. בערעור חזר המשיב על שתי טענותיו המרכזיות - בדבר היותה של תוכנית ג/6540 תוכנית "פוגעת" ובדבר המועד הנכון לגיבוש ההשבחה.

7.        בפסק דינו מיום 15.11.2012 קיבל בית המשפט קמא את ערעורו של המשיב. לשיטתו של בית המשפט קמא, אין לראות בתוכנית ג/6540 תוכנית משביחה לגבי מקרקעי המשיב, הואיל והשימושים שאותם התירה התוכנית המנדטורית במקרקעין לא בוטלו בתמ"מ/2. בית המשפט קמא נדרש לכך שהמקרקעין יועדו לחקלאות עוד קודם להכרזתם כקרקע חקלאית לפי התוספת הראשונה לחוק - על-פי התוכנית המנדטורית עצמה - כאשר לשיטתו, במצב דברים כזה סעיף 27(א)(2) לתקנון תמ"מ/2 אינו חל. בית המשפט קמא נימק מסקנתו זו בכך שתכליתו של סעיף 27(א)(2) הנ"ל היא להבטיח שלא ייעשה בקרקע חקלאית שימוש שאיננו חקלאי, בהסתמך על תכניות שאושרו לגביה לפני שהיא הוכרזה כקרקע חקלאית.

8.        על רקע מסקנתו שתמ"מ/2 לא ביטלה את התוכנית המנדטורית, שב בית המשפט קמא ונדרש לחוות דעתו של השמאי, שקבע כי תוכנית ג/6540 אינה משביחה את המקרקעין ביחס למצב התכנוני ששיקפה התוכנית המנדטורית. בית המשפט קמא הדגיש כי דחיית מסקנותיו של מומחה מטעם בית המשפט תיעשה רק בהתקיים טעמים מיוחדים המצדיקים זאת, והטעים כי בנסיבות המקרה לא מתקיימים טעמים כאלו. סגנית הנשיאה וסרקרוג הוסיפה כי לשיטתה לא היה מקום לחייב את המשיב בהיטל השבחה גם אילו תכנית ג/6540 הייתה תוכנית משביחה, שכן מדובר בהשבחה מותנית, והוועדה המקומית לא הוכיחה את התקיימותם של התנאים הנדרשים להשבחה ביחס למקרקעי המשיב (במובן זה שלא הוכח כי מבחינה תכנונית קיימת האפשרות להוציא לגביהם היתר בניה). נוכח כל האמור, הורה בית המשפט קמא על ביטולן של שומות היטל ההשבחה אשר הוצאו למשיב.

הבקשה למתן רשות ערעור והתשובה לה

9.        לשיטתה של הוועדה המקומית, פסק דינו של בית המשפט קמא בכל הנוגע לתוקפה של התוכנית המנדטורית אינו רק מוטעה, אלא גם נושא עמו השלכות ציבוריות משמעותיות, בהתחשב בתחולתה הרחבה של תוכנית זו ובעובדה שהלכה למעשה אין נוהגים לפיה כיום, ומזה שנים אין אפשרות להוציא מכוחה היתרי בניה. יתירה מזאת: לטענתה של הוועדה המקומית, קביעה כי התוכנית המנדטורית עומדת בתוקף תעורר ספק בדבר תוקפן של תכניות מנדטוריות אחרות במחוז צפון, אשר עד היום מקובל היה להניח שהן בוטלו מאז כניסתה לתוקף של תמ"מ/2. הוועדה המקומית מוסיפה ומדגישה בהקשר זה כי פסק דינו של בית המשפט קמא סותר את עמדתו של בית המשפט המחוזי בחיפה בע"א (חי') 11671-08-10 הוועדה המקומית לתכנון ולבניה נ' אסמאעיל (22.2.2011), שם אושרה - במסגרת פסק דין שניתן על דרך הפשרה - גבייתו של היטל השבחה על יסוד תוכנית ג/6540.

10.      לגופו של עניין, הוועדה המקומית שבה וטוענת שסעיף 27(א) לתקנון תמ"מ/2 ביטל את השימושים שהותרו במקרקעין לפי התוכנית המנדטורית. לעניין זה, הוועדה המקומית נסמכת בעיקר על סעיף 27(א)(2), שעניינו בקרקע חקלאית מוכרזת. סעיף זה, טוענת הוועדה המקומית, קובע במפורש כי מעת שמקרקעין הוכרזו כקרקע חקלאית לפי סעיף 5 לתוספת הראשונה - כפי שאירע בהתייחס למקרקעין נשוא הדיון - שוב אין נוהגים לפי התכניות שחלו עליהם קודם לכן. הוועדה המקומית מוסיפה וטוענת שבית המשפט קמא שגה בסוברו שיש בהקשר זה משמעות לכך שהקרקע הוגדרה כחקלאית כבר בתוכנית המנדטורית.

11.      המשיב סומך ידיו על פסק דינו של בית המשפט קמא. לטענתו, המסקנה לפיה תמ"מ/2 אינה מבטלת את התוכנית המנדטורית איננה רק הפרשנות הסבירה היחידה להוראותיה של תמ"מ/2, אלא היא אף הפרשנות התואמת את עמדתן של מרבית הוועדות המקומיות במחוז הצפון, שאינן נוהגות לגבות היטלי השבחה בגין קרקע חקלאית. בהקשר זה, המשיב מציין כי בעבר - לרבות במועד שבו רכש את המקרקעין שבגינם חויב בהיטל השבחה - החזיקה הוועדה המקומית במדיניות דומה של הימנעות מגביית היטלי השבחה בגין קרקע חקלאית, אשר שונתה רק בשנת 2005. לטענת המשיב, עמדתו זו נתמכת גם על-ידי מספר נתוני רקע נוספים. הוא הפנה בעניין זה למכלול רחב של טעמים, אשר אין מקום להידרש לכולם במסגרת הנוכחית, ובהם בין היתר העובדה שאף לאחר כניסתה לתוקף של תמ"מ/2 אישרה הוועדה המחוזית לתכנון ובניה במחוז צפון (להלן: הוועדה המחוזית) מספר תכניות מתאר נוספות, המתייחסות כולן במפורש לתוכנית המנדטורית כתוכנית תקפה, והעובדה כי הוועדה המקומית לא נמנעה מהוצאת היתרי בניה למבנים חקלאיים גם בתקופה שבין כניסתה לתוקף של תמ"מ/2 לבין כניסתה לתוקף של תוכנית ג/6540. בנוסף לכך, המשיב מצדד בפסק דינו של בית המשפט קמא גם מן הטעם אליו נדרשה סגנית הנשיאה וסרקרוג בדבר היותה של ההשבחה מותנית - באפשרויות הבנייה בפועל. בהקשר זה, הוא הצביע על כך שלאחר תחילת ההליכים המשפטיים בין הצדדים המשיבה אימצה מדיניות חדשה, לפיה בכל מקרה של העברת זכויות בקרקע חקלאית תתבצע בדיקה פרטנית של האפשרויות התכנונית העומדות ביחס במקרקעין הספציפיים, על מנת להבטיח שההיטל ייגבה רק מקום בו מגבלותיה וסייגיה של תוכנית ג/6540 אינם מונעים את האפשרות להוציא היתרי בניה.

דיון והכרעה

12.      לאחר שעיינתי בבקשה ובתשובה לה, נחה דעתי כי דינה להידחות. כידוע, בית המשפט לא ייעתר לבקשת רשות ערעור "בגלגול שלישי" אלא באותם מקרים שבהם מתעוררת שאלה משפטית או ציבורית כללית, החורגת מעניינם הפרטי של הצדדים למחלוקת (ראו: ר"ע 103/82 חניון חיפה בע"מ נ' מצת אור (הדר חיפה) בע"מ, פ"ד לו(3) 123 (1983)). הבקשה שבפני אינה מקיימת אמות מידה אלו.

13.      המבקשת ביססה את בקשתה על ההנחה שלפסק דינו של בית המשפט קמא השלכות מרחיקות לכת על המציאות התכנונית במחוז הצפון. טענתה, בעיקרו של דבר, היא שקביעתו של בית המשפט קמא מפיחה חיים בתוכנית מנדטורית אשר זה שנים רבות נהוג להניח שהיא בוטלה. לא השתכנעתי שאלה הם פני הדברים. ראשית, המבקשת לא הניחה תשתית עובדתית מספקת לטענה לפיה "נהוג להניח" שהתוכנית המנדטורית נעדרת תוקף, טענה אשר המשיב התנגד לה במישור העובדתי. שנית, המבקשת לא הצביעה על כך שפסק דינו של בית המשפט קמא כולל קביעה עקרונית של "החייאת" התוכנית המנדטורית, לכל דבר ועניין. לכאורה, כל שעולה מפסק הדין הוא שתמ"מ/2 לא ביטלה את התוכנית המנדטורית באופן מפורש אלא התנתה את בטלות הוראותיה בהתקיים תנאים מסוימים, אשר לשיטת בית המשפט קמא לא התקיימו בעניינו של המשיב. במקרה זה, לא עלה בידי המבקשת להצביע על היבט ציבורי ביישומם של תנאים אלה בנסיבות העניין. על כן, אפילו נפלה טעות בפרשנות שנתן לתקנון תמ"מ/2 בכל הנוגע לסוגיה הספציפית שעמדה בפניו - ואינני נוקטת כמובן עמדה בעניין זה - אין בכך בלבד כדי להצדיק הענקתה של רשות ערעור (ראו למשל: רע"א 4824/96 יוסיפוב נ' יוסיפוב (6.9.1996); רע"א 3954/98 קנית השלום השקעות בע"מ נ' מ.ס.י.פ בע"מ, בפסקה 6 (15.11.1998); רע"א 4356/06 נביל נ' בנק דיסקונט לישראל בע"מ, בפסקה 3 (18.6.2006); חמי בן-נון וטל חבקין הערעור האזרחי 214 (מהדורה שלישית, 2012)). כאשר אלה הם פני הדברים, אף אינני צריכה להידרש לשאלות נוספות שהועלו בפסק דינו של בית המשפט קמא, אגב אורחא.

14.      סוף דבר: בקשת רשות הערעור נדחית. המבקשת תשלם את הוצאות המשיב, בסך של 10,000 שקלים.

           ניתנה היום, כ"ג בתמוז התשע"ג (1.7.2013).